1. Introducción La Cámara de Cuentas de Andalucía se crea por Ley 1/1988, de 17 de marzo, como el órgano técnico dependiente del Parlamento de Andalucía al que corresponde la fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable de los fondos públicos de la Comunidad Autónoma. La Comunidad andaluza llevaba, por esas fechas, ocho años como Autonomía: el pueblo andaluz había decidido el 28 de febrero de 1980 dotarse de una autonomía plena en el marco de un proyecto común de Estado solidario. En este nuevo ámbito de organización territorial se establece la Cámara de Cuentas de Andalucía, una institución cuyo principal objetivo es procurar mejorar el funcionamiento de la Administración, optimizando la utilización de sus recursos. La Cámara de Cuentas de Andalucía contribuye a que el
ciudadano perciba que la Administración está controlada,
que ese control es auténtico y que, a través del mismo,
se conoce todo lo referente a la correcta utilización de los
recursos públicos.
En un sistema de democracia parlamentaria, le corresponde al Parlamento, además de la función legislativa, la de control del Gobierno. Para ello, los Legislativos se dotan de instrumentos orgánicos específicos como son los Defensores del Pueblo, para el control del funcionamiento de la Administración en relación con los ciudadanos, y los Tribunales, Sindicaturas o Cámaras de Cuentas para la fiscalización de su actividad económica y financiera o, más concretamente, de la rendición de sus cuentas. Ahora bien, esta concepción de los órganos de control externo como comisionados de las Asambleas legislativas es relativamente reciente. Históricamente la rendición de las cuentas públicas se realizaba ante el Monarca, prestando más atención a la recaudación que al gasto; de este modo, los orígenes del actual Tribunal de Cuentas hay que buscarlos en las Ordenanzas Contables de Juan II de Castilla, a principios del siglo XV (Ordenanzas de 1436 creando la Casa de Cuentas de Valladolid, de 1437 organizando la Contaduría Mayor de Cuentas y de 1442 estableciendo la regulación y el control del gasto), si bien su configuración como tal Tribunal de Cuentas no se produjo hasta 1605 con Felipe III. Tampoco alteró este diseño inicial la instauración del principio de división de poderes, propio del Estado de Derecho, y aunque paulatinamente la acción del Gobierno y de la Administración se fue viendo sometida al control judicial (en el caso español con las leyes de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de abril y junio de 1845 y, posteriormente, con la llamada de Santamaría Paredes de 1888), el control de las cuentas públicas y el enjuiciamiento de las posibles responsabilidades derivadas de su gestión continuaron vinculados directa o indirectamente al propio Ejecutivo, sin perjuicio del uso del término Tribunal. Desde el punto de vista constitucional, encontramos antecedentes del
Tribunal de Cuentas en el Estatuto de Bayona de 1808, en la Constitución
de Cádiz de 1812, en la Constitución de 1876, en la de
1931 de la II República y, si cabe tal consideración,
en la Ley Orgánica del Estado de 1967. "1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador
de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así
como del sector público. Dependerá directamente de las
Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación
de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del
Estado. 3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces. 4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas." En cuanto a los órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas lo primero que hay que conocer es que no están expresamente previstos en la Constitución. En su artículo 152.1, al hablar de las instituciones que contemplarán los Estatutos de Autonomía, se prevén únicamente las Asambleas Legislativas, los Consejos de Gobierno y los Tribunales Superiores de Justicia. Ahora bien, dado que en el artículo 148.1.1» se contempla como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas la organización de sus instituciones de autogobierno, la creación de este tipo de órganos de Control encuentra el amparo constitucional suficiente para su existencia. Sin embargo, sólo cuatro Comunidades Autónomas contemplaron en sus Estatutos una institución propia para el desempeño del Control Externo de sus cuentas públicas; estas cuatro fueron: Cataluña (artículo 42), Galicia (artículo 53.2), Navarra (artículo 18.1) y Valencia (artículo 59). Los demás Estatutos de Autonomía o no decían nada, o se limitaban a una mera referencia del control que sus Parlamentos tenían que ejercer en materia económica de la labor de sus Gobiernos (como en el caso del País Vasco o de Canarias), o incluso expresamente se remitían al Tribunal de Cuentas al hablar del control de sus cuentas (como ocurre en el artículo 70 del Estatuto andaluz, en el artículo 65 del balear o en el artículo 9.2.j del castellano manchego). En realidad, fueron el artículo 22 de la Ley Orgánica 8/1980, de 2 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas y el artículo 1.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas los que vinieron a consagrar, con su reconocimiento expreso, la posibilidad de creación en todas las Comunidades Autónomas de órganos de Control Externo de las cuentas públicas.
Funcionamiento Interno El Pleno, como órgano colegiado de la Cámara de Cuentas,
está compuesto por siete Consejeros, elegidos por el Parlamento
autonómico mediante votación, por mayoría de tres
quintos. Posteriormente, estos consejeros, de entre ellos, proponen
al Consejero Mayor, que es nombrado por el Presidente de la Junta de
Andalucía. Los Consejeros son propuestos por los distintos Grupos Parlamentarios, garantizándose a todos, salvo al Mixto, que entre los elegidos al menos uno será de su propuesta. Los elegidos deben ser personas de reconocida competencia profesional y que no hayan gestionado, inspeccionado o intervenido en el año inmediatamente anterior a su nombramiento ingresos y gastos del sector público de Andalucía, ni percibido subvenciones, avales o exenciones de cualquiera de los entes que integran dicho sector público. Los Consejeros gozan de independencia e inamovilidad, a la vez que se ven sometidos a un régimen de incompatibilidad y de deber de abstención especialmente riguroso (artículo 25, 26 y 27 de la Ley 1/88). El Pleno de la Cámara de Cuentas elige al Consejero Mayor para un mandato de tres años, quien será nombrado por Decreto del Presidente de la Junta de Andalucía. El Pleno requiere para constituirse la presencia de al menos cinco Consejeros, encontrándose entre ellos el Consejero Mayor o quien legalmente le sustituya, y se reunirá cuando sea convocado por el Consejero Mayor por propia iniciativa o a petición de tres Consejeros, lo que deberá realizarse antes de que transcurra un mes. A las sesiones del Pleno asiste también el Secretario General, designado entre licenciados en Derecho y al que corresponde el asesoramiento legal, la secretaría de los órganos colegiados y la jefatura del personal y de los distintos servicios o unidades que integran la Cámara. La competencia fundamental del Pleno es la aprobación de los informes de fiscalización, tanto provisional como definitivamente. Previamente y con carácter anual, aprueba el Plan de Actuaciones a realizar y el proyecto de presupuesto de la Institución, así como la Memoria de actividades y la liquidación del ejercicio anterior. En materia de personal, le corresponde aprobar la propuesta de plantilla y retribuciones que se someterá a la Mesa del Parlamento (ésta es la única materia en la que la Cámara no goza de independencia), acordar la oferta de empleo público y, en el ámbito disciplinario, decidir sobre la sanción de separación del servicio del personal de la Cámara. La Ley también regula la composición y atribuciones de la Comisión de Gobierno, integrada por tres Consejeros bajo la presidencia del Consejero Mayor, con competencias superiores de dirección en materia de personal, potestad disciplinaria (excepto la ya indicada) y de aprobación de convocatorias de procesos selectivos. El Consejero Mayor es el máximo representante de la Cámara de Cuentas, asigna a cada Consejero los trabajos de fiscalización que deberá dirigir y es quien comparece en el Parlamento para la exposición de los informes, sin perjuicio de que el Pleno también puede acordar la intervención de otro Consejero. A los Consejeros les compete la superior dirección de la fiscalización, desde la propuesta de trabajos a incluir en el Plan de Actuaciones hasta la presentación en el Pleno del proyecto de cada informe que tenga encomendado, tanto en fase provisional como definitiva a la vista de lo alegado por el ente auditado, dirigiendo y supervisando durante todo ese proceso los trabajos de fiscalización. Actualmente la Cámara se estructura en tres Departamentos de Fiscalización, uno de Coordinación y la Secretaría General. Al frente de cada Departamento de Fiscalización hay dos Consejeros y sus ámbitos de actuación son los tres siguientes:
En los dos primeros se realizan los trabajos relativos a las respectivas Administraciones, en sentido estricto: Consejerías y Ayuntamientos y Diputaciones, encargándose de la realización, entre otros, de los Informes Anuales de carácter general. El tercer Departamento es el responsable de la fiscalización de Organismos Autónomos, Empresas Públicas y cualquier otro tipo de institución del sector público, incluidas las Universidades. El Departamento de Coordinación, bajo la dependencia del Consejero Mayor y sin perjuicio de que asuma la ejecución de fiscalizaciones concretas, es el responsable del seguimiento del cumplimiento del Plan de Actuaciones y de todos los trámites posteriores a la aprobación de los informes; en este Departamento se encuentra la denominada Comisión Técnica, que es el órgano interno de asesoramiento al Pleno y que desarrolla una labor de supervisión y control de calidad de los informes, tanto en su fase previa de planificación de los trabajos por parte de cada Departamento (Documentos de Directrices Técnicas) como final de redacción de los proyectos de informe y tratamiento de las alegaciones recibidas. Los trabajos de fiscalización los realizan equipos de auditoría, integrados por Auditores o Letrados, Técnicos de Auditoría y Ayudantes, variando su composición según la naturaleza y volumen de la fiscalización a realizar. De la Secretaría General dependen los servicios generales de apoyo al funcionamiento de la Institución, como son: Gabinete Jurídico, Documentación, Informática y Administración General. El Consejero Mayor cuenta con un Gabinete al que corresponden funciones
diversas como son: protocolo, relaciones institucionales, prensa, actividades
de formación y divulgativas, etc. La Ley obliga a la Junta de Andalucía a rendir sus cuentas anuales antes de finalizar el mes de septiembre del año siguiente y a la Cámara de Cuentas de Andalucía a hacer su informe provisional antes de acabar dicho año. Las cuentas de las Corporaciones Locales deben ser rendidas en el mes siguiente a su aprobación por el respectivo Pleno y, en todo caso, antes del mes de noviembre del año siguiente al que las cuentas se refieran. Esta normativa permite a la Cámara de Cuentas de Andalucía hacer una programación anual que organiza el trabajo con rigurosidad y al margen de otras variables políticas/económicas que puedan acontecer durante el ejercicio en curso. Tras considerar las alegaciones que formulen las entidades auditadas, la actividad fiscalizadora de la Cámara de Cuentas de Andalucía se plasma en informes definitivos que son elevados al Parlamento andaluz, enviados a cada una de las instituciones fiscalizadas y publicados en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA). Estos informes recogen cualquier infracción, abuso o práctica irregular detectados, además de las medidas correctoras aconsejables para la mejor gestión económica y financiera de las entidades fiscalizadas. Es competencia de la Cámara de Cuentas de Andalucía y del Parlamento de Andalucía la iniciativa fiscalizadora. No obstante, podrán interesar la actuación de la Cámara el Gobierno Andaluz y las Entidades Locales, previo acuerdo de sus respectivos plenos, en ambos casos a través de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos del Parlamento.
Las funciones propias de la Cámara de Cuentas de Andalucía son: Fiscalizar la actividad económica-financiera y contable del sector público andaluz
No hay que olvidar que están sometidos al control de la Cámara
de Cuentas de Andalucía la Junta de Andalucía, las Diputaciones
Provinciales, los Ayuntamientos, las Universidades andaluzas y todos
los organismos autónomos y sociedades públicas dependientes
de cada una de estas instituciones. También controla a los beneficiarios
de ayudas económicas o financieras concedidas por el sector público
andaluz. Informes de fiscalización.
Los informes de la Cámara de Cuentas de Andalucía constituyen la mejor fuente de información para que las administraciones, los órganos competentes y los ciudadanos conozcan cómo se ha desarrollado la gestión de los fondos sometidos a su control y, a su vez, son un instrumento para promover la mejora en la gestión de los recursos públicos. a) Procedimiento El procedimiento de las actuaciones de la Cámara de Cuentas se encuentra regulado en el Título Primero de la Ley 1/88, artículos 5 a 15, desarrollado en el Título Segundo del Reglamento de Funcionamiento y Organización, artículos 9 a 43. Tal regulación ha sido especificada en 1998 en un Manual de Procedimientos, aprobado por el Pleno de la Cámara de Cuentas, en el que se establecen detalladamente las normas a aplicar en la planificación de los trabajos, su ejecución material, la elaboración de los informes propiamente dicha y su emisión. Las distintas etapas que se van sucediendo dentro de ese procedimiento son las siguientes: DOCUMENTACIÓN QUE DEBE REMITIRSE A LA CÁMARA DE CUENTAS.- Como cuestión previa, hay que referirse al artículo 11 de la Ley 1/88 que establece la obligación de que se presente ante la Cámara la Cuenta General de la Comunidad Autónoma antes del treinta de septiembre del año inmediato posterior al ejercicio al que se refiera y la de las Corporaciones Locales dentro del mes siguiente a su aprobación por el Pleno correspondiente y, en todo caso, antes del primero de noviembre inmediato posterior al ejercicio liquidado. No se prevé un plazo concreto para la remisión de las cuentas de las Universidades Públicas, pero el artículo 18.3 del Reglamento prevé que, por defecto, las cuentas se remitan en el plazo de dos meses cuando no hay una previsión específica a ese respecto; plazo este que debe entenderse computable desde la terminación del proceso de aprobación que en cada caso esté establecido. También es obligatoria, según lo establecido en el artículo 4 de la Ley 1/88, la remisión de los contratos suscritos por la Administración de la Junta de Andalucía cuyo importe exceda de veinticinco millones de pesetas, dentro de los tres meses siguientes a su adjudicación y a través de la Consejería de Economía y Hacienda, a los efectos de que la Cámara realice la fiscalización específica que sobre esta materia prevé el precepto citado. Esta obligación de enviar los contratos celebrados por importe superior a veinticinco millones de pesetas se hace extensiva, en virtud del artículo 21.2 del Reglamento, a todas las demás entidades que integran el sector público en Andalucía; es decir, que afecta también a las Administraciones Locales y a las Universidades. Ahora bien, el importe mencionado se ha visto modificado por la Ley 13/1995, de 19 de mayo de Contratos de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 58 establece la obligación de comunicación de los contratos al Tribunal de Cuentas u Órgano de Control Externo Autonómico correspondiente distinguiendo según el tipo de contrato de que se trate: superior a cien millones de pesetas si es de obras o de gestión de servicios públicos, a setenta y cinco millones si se trata de suministros y a veinticinco millones para los de consultoría y asistencia, de servicios y de trabajos específicos y concretos no habituales. Además de la remisión de la documentación hasta ahora mencionada, los órganos fiscalizados están obligados a facilitar cuanta información le sea requerida por la Cámara, quien en caso de reiterado incumplimiento, tras comunicarlo al Parlamento y al superior jerárquico del responsable de no remitirla, puede llegar a dar traslado al fiscal por posible desobediencia o falta de colaboración tipificada en el artículo 502 del vigente Código Penal. INICIATIVA FISCALIZADORA.- El artículo 5 de la Ley 1/88 prevé que la Cámara realice su función fiscalizadora según un programa previo confeccionado por ella misma; a su vez, el artículo 12.1 habla de un programa anual de actuación que precise las entidades del sector público y las distintas materias que vayan a ser objeto de fiscalización; el artículo 176 del Reglamento del Parlamento, dentro de la regulación de las relaciones entre éste y la Cámara de Cuentas, establece que dicho plan anual de actuaciones se remitirá antes del uno de marzo a la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos junto con la memoria de actividades del ejercicio anterior. La inclusión de trabajos de fiscalización en ese plan o programa es decisión que compete al Pleno de la Cámara de Cuentas; ahora bien, conforme al artículo 6 de la Ley la iniciativa fiscalizadora también le corresponde al Parlamento de Andalucía, al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y a las Entidades Locales, previo acuerdo del respectivo Pleno; en estos dos últimos casos, deberá solicitarse a través de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos. No queda muy claro el carácter vinculante para el Pleno de la Cámara de este tipo de iniciativas. Parece lógico deducir que lo será, en todo caso, si la iniciativa es por acuerdo del Pleno del Parlamento, que conforme al artículo 179 de su Reglamento se tramitará como proposición no de ley. Sin embargo, en los otros supuestos existen dos condicionantes previos a que el Pleno de la Cámara asuma la iniciativa que le es ajena; el primero, en el artículo 14.3 del Reglamento de Funcionamiento y Organización de la Cámara de Cuentas, que requiere que la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos se pronuncie sobre la solicitud que le plantee el Consejo de Gobierno o la Corporación Local de que se trate y, el segundo, en el artículo 9 del mismo Reglamento que dice que la actividad propia de la Cámara, plasmada en su plan anual, no puede verse mermada por ese tipo de iniciativas; hay que concluir, pues, que será el Pleno de la Cámara quien decidirá sobre la incorporación o no de tales iniciativas y, en cualquier caso, sobre el momento en que puedan realizarse las fiscalizaciones solicitadas de ese modo. Existe la posibilidad de que la iniciativa fiscalizadora proceda del Tribunal de Cuentas, bien por delegación expresa según contempla el artículo 4 de la Ley de la Cámara, bien porque ello sea consecuencia de la coordinación establecida con aquél. Lo mismo podría producirse en relación al Tribunal de Cuentas Europeo respecto de fondos sobre los que éste sea competente y se gestionen por el sector público de Andalucía. No está previsto, en cambio, el inicio de una fiscalización como consecuencia de una denuncia; ésta sólo se contempla, en el artículo 39 del Reglamento de Funcionamiento y Organización, respecto de la función jurisdiccional que compete al Tribunal de Cuentas. En estos casos y sólo si lo estima justificado, la Cámara recabará la información a que se refiere el precepto citado y, en su caso, la pondrá en conocimiento del Tribunal para que decida si procede o no el enjuiciamiento por responsabilidad contable, pudiendo delegar en la Cámara de Cuentas las actuaciones previas. EL PLAN ANUAL DE ACTUACIONES. El Plan de Actuaciones se aprueba a principios de año por el Pleno, de conformidad con las propuestas que realizan los distintos Consejeros y atendiendo a la necesidad de ir actuando paulatinamente en todos los ámbitos del sector público, a la importancia de los entes o de las materias a fiscalizar, al interés o relevancia que puedan suscitar y a los conocimientos previos que se tengan; aunque el Plan sea anual, la Cámara se fija determinados objetivos con un alcance temporal superior, si bien se concretan en actuaciones específicas cada año. Una vez aprobado por el Pleno, el Plan Anual de Actuaciones se remite al Parlamento, donde será publicado en su Boletín Oficial y se producirá la correspondiente comparecencia del Consejero Mayor para explicarlo ante la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos. TRABAJOS PRELIMINARES.- Consisten en la recopilación y estudio de información sobre la entidad o materia a fiscalizar; de hecho, se tienen que tener datos suficientes previamente a la inclusión de la iniciativa en el Plan de Actuaciones. Una vez esté aprobado por el Pleno, se produce una primera comunicación o anuncio de la fiscalización al organismo o ente de que se trate, a menudo acompañada de una visita inicial, de modo que por una y otra vía se reúna la información suficiente para planificar debidamente los trabajos. DOCUMENTO DE DIRECTRICES TÉCNICAS.- Es aquél en el que se plasma la planificación del trabajo. Deberá contener una referencia a los antecedentes que motivaron la inclusión del trabajo en el Plan, una descripción de los trabajos preliminares realizados, la determinación de las áreas que se van a fiscalizar (ingresos, gastos, tesorería, modificaciones presupuestarias, contratación, personal, inventarios…) con especial mención a los aspectos de control interno que se van a contrastar en relación a dichas áreas, objetivos concretos del trabajo, equipo que lo va a realizar, medios necesarios y calendario previsto. Este Documento lo elabora el Jefe del Equipo encargado de su ejecución, se somete a dictamen de la Comisión Técnica y es aprobado por el Consejero a quien se le haya asignado la responsabilidad del informe, quien dará cuenta de las directrices establecidas para conocimiento del Pleno. PROGRAMA DE TRABAJO.- Supone un nivel más detallado de la planificación en el que, para cada área a fiscalizar, se concretan los objetivos de las actuaciones encomendadas, los aspectos de control interno a comprobar y los procedimientos de prueba a ejecutar, asignando tareas y plazos para su realización. El resultado de las comprobaciones, tanto en trabajos de campo desarrollados en el ente fiscalizado como en verificaciones de información remitida a la propia Cámara, debe quedar plasmado en los llamados papeles de trabajo, a los que se unirán las copias que resulten convenientes de los documentos analizados, garantizando siempre la existencia de evidencia suficiente sobre la que poder pronunciarse. El personal técnico elaborará además un memorándum de las conclusiones obtenidas en relación a los objetivos preestablecidos. BORRADOR DE INFORME.- Concluidos los trabajos de campo, se inicia la redacción propiamente dicha del informe con un primer borrador, cuyos aspectos más significativos se contrastarán con el interlocutor designado por el ente fiscalizado. Con este último contacto se pretende que el encargado técnico del informe pueda confirmar la adecuación de los procedimientos de prueba aplicados, que no se hayan cometido lagunas o errores que puedan distorsionar las conclusiones y cambiar impresiones sobre los resultados más significativos de los trabajos ejecutados. Tras ello se termina el borrador y se somete al Consejero responsable del informe quien, previas las correcciones que procedan, lo remite al Consejero Mayor para que se someta al dictamen de la Comisión Técnica. ANTEPROYECTO DE INFORME.- A la vista de dicho dictamen, con las modificaciones que estime procedentes el Consejero responsable, se somete el anteproyecto al debate y aprobación del Pleno. PROYECTO DE INFORME.- El Pleno puede acordar nuevas correcciones del texto propuesto por el Consejero responsable del informe, o incluso acordar su devolución al Departamento competente para ampliar o comprobar datos o conclusiones, antes de proceder a su aprobación provisional. INFORME PROVISIONAL.- El proyecto adquiere tal carácter cuando, una vez aprobado por el Pleno, se verifica por el Departamento de Coordinación que se han realizado todas las correcciones acordadas y el Secretario General lo certifica rubricando todas sus páginas. ALEGACIONES.- El Informe Provisional se remite a la entidad objeto de la fiscalización para que proceda a emitir las alegaciones que se estimen convenientes. El artículo 29 del Reglamento de Funcionamiento y Organización establece un periodo máximo de un mes para este trámite. El uso habitual en la Cámara es conceder un mes para las alegaciones al Informe Anual de la Cuenta General de la Comunidad Autónoma y diez o quince días hábiles, según el contenido del informe, en los demás casos. TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES.- A la vista de las alegaciones recibidas, el Consejero responsable, previo su estudio por el equipo que realizó el informe, propondrá la admisión total o parcial o la no admisión de aquéllas, sometiendo todo ello a la decisión del Pleno, previo dictamen de la Comisión Técnica. INFORME DEFINITIVO.- El informe pasa a ser definitivo una vez que se ha comprobado la inclusión en su texto de las decisiones del Pleno sobre lo alegado por el ente fiscalizado. Sólo para el informe de la Cuenta General de la Junta de Andalucía se prevé en el Reglamento un plazo determinado para este trámite: un mes desde la recepción de las alegaciones. Si tenemos presente que el plazo para rendir dicha cuenta termina el treinta de septiembre, que la Cámara dispone de tres meses para remitir su informe provisional (treinta y uno de diciembre) y la Intervención General de la Junta de Andalucía un mes para alegar (treinta y uno de enero), comprobaremos que el plazo para que la Cámara presente el informe definitivo en el Parlamento concluirá el veintiocho de febrero; así, todos los años viene coincidiendo la entrega del informe de la Cuenta General de la Junta de Andalucía con la de la Memoria del año anterior y del Plan de Actuaciones del año iniciado. Existe la posibilidad de que algunos informes, por su propio contenido, no se sometan al trámite de alegaciones, aprobándose directamente con carácter definitivo. Es lo que ocurre anualmente con el informe general sobre el Sector Público Local Andaluz, que tiene un contenido básicamente estadístico o de análisis económico, ya que resulta imposible auditar realmente las cuentas rendidas y lo que se hace es más bien una comprobación formal y una recopilación de datos, por otro lado de gran interés, que permite valorar la situación del conjunto de la Administración Local de Andalucía. También puede ocurrir que, transcurrido el plazo concedido, no se reciban alegaciones y el trámite de aprobación definitiva por el Pleno no sea más que una ratificación de lo acordado antes de manera provisional. CONTENIDO DEL INFORME.- Los informes deben ser claros y concisos, limitándose a la descripción objetiva de las evidencias obtenidas, evitando los juicios de valor. Deben contener una breve introducción sobre la entidad o materia fiscalizada, el alcance y los objetivos perseguidos así como una referencia a la metodología empleada, las limitaciones al alcance que se hayan planteado y las incertidumbres que se susciten sobre aquéllos aspectos de los que no se tenga plena certeza, una descripción ordenada de la información obtenida y un apartado de conclusiones y recomendaciones. A todo ello se acompañarán los cuadros, gráficos u otros datos que resulten convenientes y las alegaciones no admitidas o admitidas parcialmente con las anotaciones que procedan. Hay que aclarar, a ese respecto, que cuando se admite una alegación y se tiene que suprimir algún párrafo del texto del informe ya no procede reproducir la alegación. CONOCIMIENTO DEL INFORME.- Los informes definitivos son remitidos simultáneamente al organismo fiscalizado, al Parlamento de Andalucía, al Tribunal de Cuentas y al Boletín Oficial de la Junta de Andalucía para su publicación. La remisión al Tribunal de Cuentas sirve, entre otras cosas, para que éste integre los trabajos de la Cámara de Cuentas, por todo cuanto se refiere a Andalucía, en sus distintos informes sectoriales o temáticos: Comunidades Autónomas, Fondo de Compensación Interterritorial, Entidades Locales, Universidades Públicas… La remisión al Tribunal de Cuentas puede incluir la puesta en su conocimiento de posibles casos de responsabilidad contable, a los efectos de que se resuelva sobre su enjuiciamiento y, en su caso, se delegue la realización de las diligencias previas oportunas. Igualmente, si se han observado indicios de la comisión de algún delito o falta susceptible de persecución penal se pondrá el informe en conocimiento del Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía a los efectos que procedan. TRATAMIENTO PARLAMENTARIO DE LOS INFORMES.- Los artículos 177 y 178 del vigente Reglamento del Parlamento de Andalucía regulan la tramitación de los informes de la Cámara de Cuentas una vez le son remitidos. El primero de esos preceptos regula específicamente lo que concierne al que versa sobre la Cuenta General de la Junta de Andalucía y el segundo al resto de informes. En ambos casos se procede a la publicación en el Boletín del Parlamento para conocimiento de todos sus Grupos y, en el plazo de treinta día, se procede a su exposición ante la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos mediante comparecencia del Consejero Mayor, necesariamente para el informe de la Cuenta General de la Comunidad Autónoma, o de otro Consejero, si así lo ha decidido el Pleno de la Cámara sólo para los restantes. En uno y otro caso, los Grupos podrán formular propuestas de resoluciones que se someterán a la aprobación por la Comisión, pudiendo elevarse a la consideración del Pleno del Parlamento las que se refieren a la Cuenta General; en ambos supuestos, las resoluciones se publican en el Boletín Oficial del Parlamento y se remiten para conocimiento de la Cámara de Cuentas y del ente auditado, publicándose también en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía los acuerdos del Pleno del Parlamento sobre la Cuenta General. La Mesa del Parlamento, en 1992, dictó una resolución interpretativa de estas normas en el sentido de que, en los supuestos de informes solicitados por Corporaciones Locales o por el Consejo de Gobierno a través de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos, no sería necesaria la publicación ni la comparecencia, bastando con que aquélla tuviera conocimiento de la realización de la fiscalización y que el resultado de ésta se hubiera remitido a quien la solicitó. No obstante, en legislaturas posteriores sí se ha requerido la comparecencia del Consejero Mayor para exponer ante la Comisión alguno de estos informes. b) Clases de informes Dentro de los informes de fiscalización que realiza la Cámara de Cuentas se puede hacer una gran distinción entre los de carácter general y los específicos; los primeros corresponden a la Cuenta General de la Comunidad Autónoma, a la rendición de cuentas del Sector Público Local Andaluz (respecto del cual se distingue un estudio más detenido sobre las cuentas rendidas por los Ayuntamientos de Municipios con población superior a los cincuenta mil habitantes y por las Diputaciones Provinciales), así como a las cuentas de las Universidades Públicas. Mientras los dos primeros se hacen anualmente, este último se realiza cada dos años, fiscalizándose en el intermedio una Universidad o una materia concreta de este sector. Otra especificación que puede hacerse es la relativa a los informes cuya realización es consecuencia de un mandato legal concreto; sería el caso del tan repetido sobre la Cuenta General de la Comunidad, el referido a la contratación administrativa en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía y el particular sobre el Fondo de Compensación Interterritorial exigido por la Ley reguladora de este instrumento de financiación. Dentro de los informes específicos, cabría distinguir entre los que afectan a un organismo, corporación o unidad administrativa concreta (En atención del sujeto fiscalizado, con independencia que de él se analicen más o menos aspectos) y los que se hacen atendiendo a una materia concreta que afecta a varios entes (Enfoque temático en atención al objeto fiscalizado). La clasificación clásica de los trabajos de auditoría, en atención a sus objetivos, también es de aplicación en la programación en los trabajos de fiscalización de la Cámara, salvando las diferencias entre el control externo en el mundo de la empresa privada y en el sector público. Se trata de la distinción entre la auditorías de regularidad y las operativas. Las auditorías de regularidad comprenden las financieras y las de cumplimiento. La auditoría financiera trata de verificar si, a juicio del auditor, los estados contables del organismo auditado se presentan adecuadamente según los principios de contabilidad que le son aplicables. La auditoría de cumplimiento de la legalidad trata de verificar si el organismo auditado cumple con la legalidad vigente en la gestión de los recursos públicos. Por su parte, la auditoría operativa no tiene como objetivo emitir una opinión concreta, sino obtener unas conclusiones de las que se derivarán una sería de recomendaciones para mejorar la gestión. A su vez, dentro de la auditoría operativa se pueden analizar aspectos de economía (menor gasto), de eficacia (cumplimiento de objetivos) y de eficiencia (adecuación de recursos al logro de los objetivos). A estas tres "Es" clásicas, añade la doctrina más reciente otras dos: ecología y equidad. Cuando un trabajo de auditoría contempla todas las facetas operativas y de regularidad, se habla de una auditoría integral. La Cámara de Cuentas realiza, sobre todo, fiscalizaciones de regularidad contable y legal. Sin embargo, son numerosos los trabajos en los que se han estudiado aspectos de carácter operativo y, especialmente, en relación a la eficiencia de determinados facetas de la gestión pública. La Cámara de Cuentas de Andalucía ha demostrado, desde el inicio de su actividad, que es el mejor instrumento para garantizar la eficaz gestión de los recursos públicos y que su actividad es la máxima garantía para que las administraciones, los órganos competentes y los ciudadanos en general conozcan cómo se desarrolla la gestión de los fondos sometidos a su control. Una de las principales características de los sistemas democráticos es el sometimiento de los ciudadanos a la norma legal y a la ineludible obligación de rendir cuentas de la gestión realizada sobre los recursos públicos. La Cámara de Cuentas de Andalucía, desde su creación en marzo de 1988, se ha convertido en un organismo de un gran valor estratégico para el correcto funcionamiento de la Autonomía andaluza por su papel como instrumento de control directo sobre el dinero público. La fuerza de la Cámara de Cuentas de Andalucía no radica en la obligatoriedad o ejecutividad de sus informes y recomendaciones, pues no son vinculantes ni ejecutivos para las entidades fiscalizadas, sino en la autoridad y prestigio que sea capaz de obtener a través de la utilidad de sus informes y trabajos. Esto último será lo que facilite que las instituciones y la sociedad en general tomen en consideración su trabajo y pongan en práctica las sugerencias y recomendaciones.. La Cámara de Cuentas de Andalucía contribuye a que el
ciudadano perciba que la Administración está controlada,
que ese control es auténtico y que, a través del mismo,
se conoce todo lo referente a la correcta utilización de los
recursos públicos. |